Politieke strubbelingen rond de Volkstelling 1859

Prof. dr. Paul M.M. Klep (Radboud Universiteit Nijmegen)

Rede gehouden op 15 november 2007 tijdens de presentatie van de publicatie 'Twee eeuwen Nederland geteld. Onderzoek met de digitale volks-, beroeps- en woningtellingen 1795-2001', een gezamenlijke publicatie van DANS en CBS.

Dames en heren

Mijn voorganger in Nijmegen, prof. Piet Winkelman, had een diepe belangstelling voor het verzamelen van bronnen. Hij bouwde de boekerij van de afdeling Economische en Sociale Geschiedenis op. Aan zijn verzamelwoede heeft de universiteitsbibliotheek te danken dat daar de negentiende eeuwse Nederlandse volkstellingen staan. Als student kwam ik al gauw in aanraking met deze imposante boekdelen in folioformaat, die mij hebben aangezet daar iets mee te gaan doen.

De werkelijk schitterende website www.volkstellingen.nl die de 17 Nederlandse volkstellingen in gedigitaliseerde vorm bevat is een genot voor de onderzoeker. Er hoeft niet meer eindeloos gebladerd en overgeschreven te worden; berekeningen kunnen nu moeiteloos worden uitgevoerd, en vergelijkingen tussen de censusjaren zijn enorm vereenvoudigd. De oorspronkelijke, zware boekdelen zullen hopelijk studenten blijven verleiden tot verder bevolkingsonderzoek - maar voor het uitvoeren ervan zijn ze niet meer nodig. Ik vind dat DANS met zijn onvermoeibare directeur Peter Doorn en het CBS met de ongelofelijk energieke Jacques van Maarseveen - die toch eigenlijk het markante historisch geweten is van het CBS - een heel bijzonder compliment verdienen voor de totstandkoming van de website. Dat is tegelijk een hommage aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken dat de negentiende eeuwse Volkstellingen heeft voortgebracht en het CBS dat de 20ste eeuwse tellingen voor zijn rekening nam.

Het was een buitengewoon goed idee om het wetenschappelijk gebruik en belang van de volkstellingen te demonstreren aan onze professie en een breder publiek. De publicatie Twee eeuwen Nederland geteld. Onderzoek met de digitale volks-, beroeps- en woningtellingen. 1795-2001, een gezamenlijke publicatie van CBS en DANS, moeten we daarom ten zeerste verwelkomen. Het is een bundel waarin allerlei bevolkingsaspecten evenwichtig aan de orde komen en het methodisch-technische element niet vergeten wordt.

In mijn korte inleiding wil ik u even meenemen naar een moment waarop de reeks volkstellingen in ernstig gevaar was. Als het toen echt was misgelopen hadden we met een lelijk gat in de serie (en in een aantal bijdragen in de bundel) gezeten, en had de website er veel minder gelikt uitgezien. Ik neem u mee naar het najaar van 1858. We zijn in de Tweede Kamer.

In het voorlopig verslag van 20 october 1858 sprak de kamercommissie die de Begroting van Binnenlandse Zaken had onderzocht een beoordeling uit over de voorgenomen Volkstelling. Het ging over een post van 13.000 gulden die de Minister van Binnenlandse Zaken Van Tets van Goudriaan wenste uit te trekken voor de vierde Algemene Tienjaarlijkse Volkstelling die eind 1859 zou moeten worden gehouden. De heren bedienden zich in hun rapport van duidelijke taal. De natie werd weer door een tienjaarlijkse volkstelling bedreigd, zo stelden zij, bedreigd met een grote last voor de ingezetenen, de gemeentebesturen en het Departement van Binnenlandse Zaken. De gemeenten moesten het rondbrengen en afhalen van de biljetten bekostigen. En de rijksbelastingbetaler moest liefst 13,000 gulden opbrengen voor de verdere uitvoering en bewerking en voor het laten drukken van veel te 'omslagtige staten der verkregen resultaten'. Bovendien was te verwachten dat het eindeloos ging duren voordat de resultaten in druk bekend werden. De kamercommissie wees op de gepubliceerde volkstelling van 1849 en de registratie van geborenen en overledenen sedertdien, en concludeerde vervolgens vrolijk dat de voorgestelde volkstelling door eenvoudige aanpassing van de oude tellingsresultaten geheel achterwege kon worden gelaten.

Statistisch onderzoek vanwege de overheid lag helemaal niet goed in de Tweede Kamer en dat zou nog wel een paar decennia met ups en downs blijven duren. De conservatief-liberalen die in die dagen de scepter zwaaiden moesten om ideologische redenen heel weinig van staatsstatistiek hebben. De staat moest klein blijven en zo min mogelijk belasting heffen. Hun houding van laissez faire, hun fundamentele bezwaren tegen sociaal-economische politiek en hun opvatting dat een vrije commerciële natie als Nederland geen kwantificatie nodig had werkten dit in de hand.

De Minister, Jonkheer Mr Jacob Van Tets van Goudriaan (1812-1885), heer van Oud- en Nieuw-Goudriaan, weerde zich als een leeuw. Wat de volkstelling van 1859 betrof, die moest er komen, zo beklemtoonde de minister. Het was immers wettelijk noodzakelijk het inwonertal precies te bepalen om zo in elke gemeente het juiste aantal raadsleden en wethouders (en trouwens ook de hoogte van hun salarissen) te kunnen vaststellen. Hier speelde hij in op het eigenbelang van vele kamerleden en hun families die in politieke en bestuursfuncties werkzaam waren. Ook voor de vaststelling van de Nationale Militie en de personele belasting was een nieuwe volkstelling wettelijk onmisbaar.
Aanpassing op basis van geboorten en overledenen was ondoenlijk volgens hem, daar de registers van aankomst en vertrek te lacuneus waren. Hij wees erop dat in België bij de volkstelling van twee jaar eerder, in 1856, was gebleken dat er liefst 114.000 personen bleken te bestaan die niet ingeschreven waren.

Misschien vreesde hij dat leden van de Kamer dit als een typisch Belgisch gebrek zouden zien, want hij voegde er haastig aan toe dat de volkstelling niet alleen tot een precieze bepaling van de bevolking zou leiden. Hij zou ook dienen voor de berekening van de sterfte op elke leeftijd. Een aantal parlementariërs met connecties in het Amsterdamse verzekeringswezen zullen hierop met veel belangstelling hebben gereageerd. En tenslotte hanteerde de Minister het conservatief-liberale en trouwens ook oer-Hollandse argument dat de volkstelling bijzonder goedkoop was. De Belgen hadden in 1846 omgerekend bijna 300.000 gulden besteed. Een bedrag van f 13.000 was volgens hem gering, wat onmiskenbaar volkomen juist was.

De Kamers trapten hier in en de begrotingspost werd goedgekeurd. De Minister kon opgelucht ademhalen, de zaak was een sisser afgelopen. De Tweede en later ook de Eerste Kamer realiseerden zich dat het instituut van de de volkstelling te diep in de bestaande wetgeving was verzonken om ze niet te kunnen uitvoeren. Het is merkwaardig dat niemand in de beide kamers het vermelde verschil in kosten met de Belgen bekritiseerde. Het kwam immers neer op f 67 per 1000 Belgen tegen f 4 per 1000 Nederlanders. Daar moest toch meer aan de hand zijn dan het klassieke Hollandse zelfbeeld van een efficiënte overheidsadministratie kon doen geloven?

Als we nader toekijken zien we het hoe en wat van dit door de minister gecreëerde verschil. De Belgische Algemene Telling van 1846 - met op de achtergrond de grote statisticus Adolphe Quetelet - is wat mij betreft de meest uitgebreide en kwalitatief allerbeste van alle Europese tellingen in de 19de eeuw. Dat komt heus niet alleen omdat ik deze telling met veel vrucht heb gebruikt voor mijn proefschrift. Er waren in 1846 liefst drie opnamen tegelijk in het spel.

Allereerst kregen alle huishoudens een met Nederland vergelijkbaar telformulier voor de samenstelling van het huishouden, en voor de specificatie van elk individu naar leeftijd, beroep, woning en nog een aantal andere gegevens. Ieder Belgisch huishouden dat een landbouwexploitatie had, hoe klein ook, kreeg bovendien een individueel telformulier voor de opgave van de inzet aan gezinsarbeid en van eventuele loonarbeiders op de boerderij, de gebruikte oppervlakte land en de kwaliteit ervan, de omvang van de veestapel, de voortgebrachte produkten en de produktiewaarde, en nog een reeks gegevens. Dit ontbrak in Nederland.

Tenslotte kreeg in 1846 ieder Belgisch huishouden dat een bedrijf van ambacht of nijverheid exploiteerde ook nog eens een telformulier waar de soort productie, het aantal betrokken arbeiders (verdeeld naar leeftijd en sexe, inclusief de kinderarbeid), de hoogte van de uitbetaalde lonen (ook verdeeld naar leeftijd en sexe) en het machinepark moesten worden opgegeven.

Pas in 1930 voerde Nederland een drievoudige telling van bevolking, landbouw en industrie uit die vergelijkbaar is met die van België van 1846.
De enorme ambities van dit Belgische project - dat f 67 per 1000 inwoners had gekost - waren volkomen onvergelijkbaar met het Nederlandse project van 1859 waar men zich beperkte tot een vrij sobere telling van de bevolking. Misschien dat sommige parlementariërs ook wel wisten dat de totale omvang van de publicatie van de Belgische tellingen van 1846 bijna 4000 blz. beliep, tegen nog geen 1200 blz in 1849 aan Nederlandse zijde.

Eigenlijk was het veel eerlijker geweest als de Minister de kosten van de Belgische Volkstelling van 1856 als vergelijkingspunt had genomen, toen een minder uitvoerige bevolkings- en landbouwtelling werd gehouden . Maar dat bedrag was nog niet gepubliceerd toen hij het woord voerde in de Kamer. Achteraf weten wij dat die gecombineerde Belgische telling in 1856 f 21 per 1000 inwoners heeft gekost, terwijl de calculatie van de minister voor Nederland - die uitsluitend een Volkstelling betrof - zoals gezegd op f 4 uitkwam. Hoe was dit nu mogelijk? Was er dan toch een dramatisch grotere efficiëntie van de Nederlandse overheid?

Nou nee. Spoedig bleek dat de kosten van de Nederlandse Volkstelling van 1859 heel wat hoger uitvielen dan die f 4. De Kamers kregen heel wat levertraan te slikken, iets waar ze een vreselijke hekel aan hadden en hebben. De protesten van de gemeentebesturen zwollen namelijk dermate aan dat de Kamer een jaar later akkoord moest gaan met nog eens f 51.000 extra als compensatie voor de gemeenten. Daarna bleek ook het drukken veel duurder te zijn.

Morrend - onder het uitroepen van de prangende vraag 'Waar blijft de Volkstelling' - ging de Kamer in het najaar van 1860, 1861 en 1862 akkoord met aanvullende begrotingsposten. Het project kostte uiteindelijk f 85.000, ofwel f 26 per 1000 inwoners. Dat was, met andere woorden, f 5 meer dan de Belgen in 1856 ,en dan nog zonder een individuele Landbouwtelling.

Kortom, het viel wel mee met de relatieve efficiëntie van de Nederlandse tellende overheid. Vele telbiljetten bleken onjuist te zijn ingevuld en moesten worden teruggestuurd. Het ging allemaal erg omslachtig en ingewikkeld.
En dan kom ik nog op een suggestie voor nader onderzoek inzake de volkstellingen. We weten te weinig af van het werkelijk verloop van de tellingen. Onze historische kritiek moet ons niet in de steek laten. Ik verwijs naar het project van de Bataafs-Franse tellingen van het ING waarin een grootschalig kritisch onderzoek naar de informatieverwervingsprocessen van de overheid is gedaan. (Zie Informatieverzoeken Bataafs-Franse Overheid http://www.inghist.nl/Onderzoek/Projecten/BataafsFranseBronnen/TekstEnUitleg/Inleiding)

Wat de volkstellingen betreft weten we te weinig af van de keten van van huishouden naar gemeente naar provincie naar rijk, en van de daarbij gebruikte formulieren, van de interpretatie van tabellen en categorieën en van de doorgevoerde correcties. De resultaten van dit onderzoek inclusief de nodige nadere correcties (vanuit het heden) zouden op de website kunnen worden gepubliceerd. Daarbij zou ik de Volkstelling van 1795 voorop zou willen zetten omdat ik die met enige grond verdenk van ernstige onderschattingen.

Met f 26 per 1000 inwoners voor alleen een Volkstelling sloeg Nederland rond 1859 qua kosten maar ook qua ambities internationaal geen al te best figuur. De Belgen spendeerden 20% minder en deden er een uitgebreide Landbouwtelling bij. De Oostenrijkers en Britten spendeerden 3 of 4 maal zoveel als Nederland maar telden behalve de bevolking ook landbouw en industrie. De VS spande de kroon met de Census van 1860 van vlak voor de Amerikaanse Burgeroorlog. Daar gaven zij bijna f 150 per 1000 inwoners voor uit, zes keer zoveel als Nederland. Die telling bestond behalve uit een telling van bevolking, landbouw en industrie ook een Godsdiensttelling inclusief een telling van kerkelijk bezit, en een Telling van de slaven en slavenhouders.

Tien jaar later, bij de voorbereiding van de vijfde Algemene Volkstelling van 1869 toonde de Kamer zich niet meer recalcitrant, maar had wel zijn les geleerd. Men wilde precies weten hoe de Minister de Volkstelling wilde uitvoeren en hoe de kosten werden gecalculeerd. Grote verrassingen bleven nu uit en de eerste resultaten kwamen een jaar eerder ter beschikking. BiZa had namelijk besloten veel meer werk uit te besteden aan de provinciale statistische bureaus en daardoor ging het informatieproces iets vlotter. Ook werd er minder gedrukt. Er werden in 1869 een kleine 900 blz. in druk uitgegeven, 17% minder dan in 1859. Uiteindelijk kostte de operatie f 88.000, ofwel nauwelijks meer dan in 1859.
Dames en heren, wij moeten de Minister achteraf dankbaar zijn dat hij in 1858 allerlei heel onwetenschappelijke argumenten noemde voor het houden van de volkstelling. Dankbaar ook voor het feit dat hij misschien onbewust een enorme begrotingstruc heeft uitgehaald en dat zo de vijf kloeke banden uiteindelijk in 1863 en 1864 van de persen kwamen. Wat zou er gebeurd zijn als hij zijn begroting goed had gecalculeerd en niet op f 13.000 maar op f 85.000 was uitgekomen? De Kamer was te klein geweest.